在2021年“兩會”《政府工作報告》中,李克強(qiáng)總理明確政府新一年繼續(xù)加強(qiáng)“兩新一重”投資建設(shè),同時強(qiáng)調(diào),將進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

去年6月,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》,指明了縣域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方向和具體舉措。可以說縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為我國新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一,對于我國在新發(fā)展階段可持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

基礎(chǔ)設(shè)施按照資金供給主體的不同可分為三類,一是交通運(yùn)輸和水利等隸屬地方政府事權(quán)范疇的領(lǐng)域,二是郵政和電信等隸屬央企事權(quán)范疇的領(lǐng)域,三是倉儲和互聯(lián)網(wǎng)等存在市場競爭的行業(yè),由各類所有制企業(yè)進(jìn)行籌資建設(shè)。本文關(guān)注的是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源,即第一類事務(wù)。

然而,在減弱地方政府債務(wù)風(fēng)險、去杠桿的總體政策背景下,地方政府如何在財權(quán)事權(quán)倒置的現(xiàn)狀下,獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金,是我國地方政府普遍面臨的難題。當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多以銀行貸款為主,手段單一,資金缺口巨大,研究和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給渠道對于推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距具有重要意義。

本文梳理了當(dāng)前地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌劃資金的九大融資手段,其中財政預(yù)算、地方政府債券和銀行貸款為財政實(shí)力較弱、發(fā)展較差的市縣常采用的手段,PPP和REITs為國家支持的與社會資本合作的創(chuàng)新融資模式。此外,信托、租賃、地方政府融資平臺和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金也是地方政府可采用的基礎(chǔ)設(shè)施融資手段。

財政預(yù)算

財政預(yù)算資金是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的核心資金來源,也是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目或經(jīng)營性項(xiàng)目政府撬動社會資本的起始資金。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政預(yù)算資金可分為中央預(yù)算資金和地方預(yù)算資金兩部分,前者主要覆蓋鐵路、電網(wǎng)和電信等涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈的行業(yè),其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則由地方預(yù)算資金承擔(dān)。

財政預(yù)算資金支持下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無需進(jìn)行融資或成立載體公司,具有違約風(fēng)險低、建設(shè)周期短、落地率高的特征,因而在效率上具有優(yōu)勢。然而,有限的財政預(yù)算無法滿足需要耗費(fèi)大量資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求,因而財政預(yù)算資金具有規(guī)模劣勢。

地方政府債券

《預(yù)算法》、《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》以及《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》指出,省級政府或機(jī)關(guān)可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、存量債務(wù)償還等公益性支出發(fā)行政府債進(jìn)行融資,并納入預(yù)算管理,其他層級政府或單位可由省級政府或機(jī)關(guān)代為發(fā)債。

政府債依據(jù)性質(zhì)不同可分為一般債券和專項(xiàng)債券。前者針對的項(xiàng)目沒有收益,是為緩解地方政府財政緊張并以財政收入作為擔(dān)保而發(fā)行的債券,其本金除財政收入外還可以通過一般債券進(jìn)行償還。而后者是為一些有一定收益的項(xiàng)目募集建設(shè)資金而發(fā)行的債券,以政府性基金或項(xiàng)目收入作為擔(dān)保,其本金也可以通過專項(xiàng)債進(jìn)行償還。

政府債還可根據(jù)用途不同分為新增債券、置換債券和再融資債券三類,其中只有新增債券能為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供增量資金,而置換債券是用于將先前非債券形式的存量政府債務(wù)置換為標(biāo)準(zhǔn)的政府債券,以去除政府的隱性債務(wù),再融資債券則是用于償還債券形式的地方政府債務(wù)本金。

專項(xiàng)債可根據(jù)用途不同分為普通專項(xiàng)債和項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。前者用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化項(xiàng)目、公益性事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等公益性支出,不得用于經(jīng)常性支出。而后者相較于前者發(fā)行要求更為嚴(yán)格,其項(xiàng)目必須能夠帶產(chǎn)生穩(wěn)定且足以覆蓋本息的現(xiàn)金流,并充分公開年度融資安排等內(nèi)容。土地儲備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債等屬于項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。此外,財政部鼓勵地方政府使用上一年度未使用限額發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債,并且暫未實(shí)現(xiàn)營收的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債還可在限額內(nèi)發(fā)行新的專項(xiàng)債券用于償還本金,實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。

政府債的審批流程為市縣財政部門與行業(yè)主管部門上報次年債務(wù)額度,再由省級財政部門匯總上報財政部,再經(jīng)國務(wù)院報全國人大審批。審批完成后由財政部提出分地區(qū)債務(wù)限額方案,報國務(wù)院審批后下發(fā)至省級財政部門,進(jìn)而制定省本級和市縣當(dāng)年債務(wù)限額方案,經(jīng)省人大批準(zhǔn)后下發(fā)至市縣財政部門。市縣財政部門聘請咨詢機(jī)構(gòu)擬定方案和材料上報省財政部門審核。

銀行貸款

銀行貸款相比于財政預(yù)算和政府債券,具備資金獲取速度快和用途限制少的優(yōu)勢,但使用成本相對更高,期限相對更短,并且往往需要政府信用背書,增加了政府的隱性債務(wù)。銀行貸款由于獲取容易且程序簡單,是當(dāng)前地方政府債務(wù)的主體。

銀行貸款可分為商業(yè)銀行貸款和政策性銀行貸款兩類。商業(yè)銀行在當(dāng)?shù)亻_展業(yè)務(wù)過程中與地方政府形成密切的關(guān)系,地方政府在還款困難的情況下可以尋求銀行的寬限,因而商業(yè)銀行貸款往往是地方政府資金短缺時的重要融資手段。

而基礎(chǔ)設(shè)施作為公益性或低收益項(xiàng)目且資金需求量較大,政策性銀行發(fā)揮著更加巨大的作用。政策性銀行貸款相較于商業(yè)銀行貸款具有非盈利性和優(yōu)惠性特征,表現(xiàn)為貸款規(guī)模大、期限長且利率低,對緩解各級地方政府,尤其是縣級政府的財政壓力極為重要。

政策性貸款以政府信用為擔(dān)保,以國家戰(zhàn)略為投資導(dǎo)向,主要投向能源、交通、城市公共設(shè)施等具有良好社會效益而經(jīng)濟(jì)收益較差或風(fēng)險較高的項(xiàng)目。值得注意的是,政策性銀行雖然作為政府銀行需要響應(yīng)國家政策,但也需要兼顧金融企業(yè)的性質(zhì),不能貸而不收。

因此,地方政府不能過度依賴政策性銀行,對于虧損嚴(yán)重或無營收能力的項(xiàng)目,應(yīng)由財政預(yù)算覆蓋而不是由政策性貸款支持。政策性貸款的申請需要提交貸款申請書、項(xiàng)目投資計劃、貸款使用計劃和償還計劃、項(xiàng)目可行性研究報告、擔(dān)保文件、財務(wù)報表和審計報告以及其他銀行要求的文件。銀行進(jìn)一步依據(jù)材料對項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證、效益評估和項(xiàng)目審查,并在后期進(jìn)行建設(shè)監(jiān)督、驗(yàn)收和歸檔,完成整個貸款流程。

PPP

《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和運(yùn)營,并鼓勵地方政府有序開展PPP模式。PPP模式是政府通過招標(biāo)采購,并予以適當(dāng)財政補(bǔ)貼,以特許經(jīng)營權(quán)或其他方式使企業(yè)參與到有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)投資運(yùn)營中的融資模式。該模式中,企業(yè)需要單獨(dú)成立或與政府相關(guān)單位合作成立特殊載體公司(SPV),并進(jìn)一步通過銀行貸款、企業(yè)債以及自有資金投入等模式融資并承擔(dān)全部償債責(zé)任。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是PPP模式最主要的應(yīng)用領(lǐng)域。

然而,PPP的實(shí)踐效果較差,其面臨的困境主要包括：一是財政預(yù)算資金約束。財政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》指出,每一年度PPP項(xiàng)目合計占公共預(yù)算比例不得超過10%,各省級政府可依據(jù)地方的特殊情況確定適當(dāng)比例。然而,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身耗費(fèi)資金巨大,且推進(jìn)PPP的地區(qū)多數(shù)財政實(shí)力偏弱,一個大中型項(xiàng)目便很可能超過此類地區(qū)地方政府的10%財政預(yù)算,因而地方政府實(shí)際能夠推動落實(shí)的PPP項(xiàng)目并不多。

二是效率存在劣勢。一方面,PPP模式的操作流程包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個階段,并且PPP項(xiàng)目一般需要完成物有所值準(zhǔn)備和財政承受能力的兩項(xiàng)論證,導(dǎo)致流程復(fù)雜。另一方面,PPP 項(xiàng)目多數(shù)投資期限長,多為10年以上甚至30年,因而建設(shè)效率不高。

三是社會資本參與度不高。PPP項(xiàng)目往往資金需求大、收益不高且資金回收周期長。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多為公益性或低收益項(xiàng)目,只能依靠財政補(bǔ)貼才能滿足社會資本的基礎(chǔ)收益要求。

此外,PPP模式實(shí)質(zhì)能夠參與的機(jī)構(gòu)較少。國企對小項(xiàng)目的參與熱情低,并且受限于國資委考核指標(biāo)、債務(wù)率等,而私企實(shí)力不足且政府不認(rèn)可,銀行等金融機(jī)構(gòu)則認(rèn)為PPP項(xiàng)目存在項(xiàng)目標(biāo)的差,回收周期長等問題。

不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)

《中國證監(jiān)會 國家發(fā)展改革委關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項(xiàng)目申報工作的通知》、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立全國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項(xiàng)目庫的通知》和中國證監(jiān)會《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》均指出我國要推動REITs試點(diǎn)工作。

文件指出,REITs是落實(shí)防風(fēng)險、去杠桿、穩(wěn)投資和補(bǔ)短板決策的有效工具,是投融資機(jī)制的重大創(chuàng)新,有助于盤活存量資產(chǎn),調(diào)動社會資本,促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。試點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先支持京津冀、雄安新區(qū)和粵港澳大灣區(qū)等國家重要發(fā)展戰(zhàn)略,并且選擇現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散,投資回報良好,近3年內(nèi)總體保持盈利或經(jīng)營性凈現(xiàn)金流為正的項(xiàng)目。

本文認(rèn)為,REITs本質(zhì)上是PPP模式的升級版。二者針對的項(xiàng)目都主要為表現(xiàn)出公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,且投資人主要為社會資本,并由政府進(jìn)行監(jiān)管。同時,REITs相比于PPP具有以下三點(diǎn)優(yōu)勢。

一是REITs的參與主體更為豐富,市場化程度更高,落地性更強(qiáng)。相比于PPP模式僅有少數(shù)幾家資本參與的“私募”形式,REITs投資主體為大量市場主體,是公墓基金。根據(jù)《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》,基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目原始權(quán)益人或其同一控制下的關(guān)聯(lián)方參與基礎(chǔ)設(shè)施基金份額戰(zhàn)略配售的比例合計不得低于本次基金份額發(fā)售數(shù)量的20%。扣除向戰(zhàn)略投資者配售部分后,基礎(chǔ)設(shè)施基金份額向網(wǎng)下投資者發(fā)售比例不得低于本次公開發(fā)售數(shù)量的70%。其中網(wǎng)下投資者包括證券公司、基金管理公司、信托公司、財務(wù)公司、保險公司、合格境外機(jī)構(gòu)投資者、商業(yè)銀行及其理財子公司、符合規(guī)定的私募基金管理人以及其他中國證監(jiān)會認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者。此外,全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、年金基金等可根據(jù)有關(guān)規(guī)定參與基礎(chǔ)設(shè)施基金網(wǎng)下詢價。

二是公開的市場交易在提高透明度的同時,更有利于標(biāo)準(zhǔn)化交易及定價。作為一種公募基金,REITs將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益權(quán)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品,可以在資本市場上公開發(fā)行和轉(zhuǎn)讓,流動性大大增強(qiáng),并且憑借活躍的市場交易對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行了定價,從而引導(dǎo)資源的有效配置。

三是REITs通過對社會資本的吸引,能夠通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的引入提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率。

信托

基礎(chǔ)設(shè)施信托融資主體多為具有政府背景且信譽(yù)度良好的企業(yè),例如地方國企或地方政府融資平臺。融資主體委托信托公司以信托公司的名義發(fā)行信托計劃以募集信托資金,該資金通過信托貸款、股權(quán)投資、合作開發(fā)等方式參與由政府和國家支持的環(huán)保、水利、交通等大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。由于該類融資手段本質(zhì)上政府為實(shí)際付款方,且自身附帶政府信用,為投資者提供相對有保障的收益,因而又被稱為政信類信托。基礎(chǔ)設(shè)施信托是我國地方政府,尤其是財政實(shí)力較弱的縣級政府,開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要投融資方式,因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)相信政府平臺背后有地區(qū)財政以及信用支撐,資產(chǎn)較為優(yōu)質(zhì)。

政信類信托主要有三種增信措施：一是應(yīng)收賬款抵押,被質(zhì)押的應(yīng)收賬款一般為融資方承接政府項(xiàng)目所產(chǎn)生的政府欠款；二是土地抵押,政信類信托的融資主體--地方國企往往具有豐富的土地儲備；三是保證擔(dān)保,即通過其他地方國企或融資方的關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行擔(dān)保。

融資租賃

融資租賃是指融資租賃公司根據(jù)承租人對租賃物和供貨人的選擇或認(rèn)可,將其從供貨人處取得的租賃物按合同約定出租給承租人占有、使用,向承租人收取租金的交易活動。其中承租人為政府平臺公司,供貨人為施工方,中間人為融資租賃公司。

基礎(chǔ)設(shè)施融資租賃具有如下三點(diǎn)特征,一是投資額度大,承租人一般為城投公司或信譽(yù)良好的大型企業(yè)；二是回款期限長,融資租賃可以為債務(wù)人提供中長期融資,只要租賃的風(fēng)險可控、利益合適,租期一般可以占到設(shè)備使用壽命的大部分；三是現(xiàn)金流穩(wěn)定,融資租賃公司可以通過基礎(chǔ)設(shè)施自身的運(yùn)營收入,或政府的定期撥款,實(shí)現(xiàn)租金的穩(wěn)定償付。

融資租賃可分為直接融資租賃、售后回租、杠桿融資租賃、轉(zhuǎn)租賃,其中直接融資租賃和售后回租最為常見：

首先,直接融資租賃是指融資租賃公司根據(jù)承租人對供貨人、租賃物選擇,向供應(yīng)商購買租賃資產(chǎn),提供給承租人使用,并向承租人收取租金的業(yè)務(wù)。直接融資租賃模式體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面即為,當(dāng)?shù)卣块T授權(quán)一家已經(jīng)脫鉤的政府平臺公司作為承租人,通過公開招投標(biāo)的方式確定供貨人,通過承租人與融資租賃公司前期洽談的融資租賃條件,形成一致意見后,承租人與融資租賃公司簽訂《融資租賃合同》。

其次,售后回租是指承租人將其所擁有的物品出售給出租人,再從出租人手里將該物品重新租回。這種租賃方式可使承租人在保留資產(chǎn)使用權(quán)的前提下迅速回收購買物品的資金,加速資金周轉(zhuǎn)。回租的對象多為已使用的舊物品,其售價與租金相關(guān)聯(lián)。值得注意的是,承租人需要承擔(dān)所有契約執(zhí)行成本,包括維修費(fèi)、租賃物滅失成本和稅務(wù)等。此外,售后回租模式還可以根據(jù)租賃物的不同劃分為自有租賃物和國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)兩種模式。前者交易過程只涉及承租人和出租人兩個主體,租賃物權(quán)屬清晰,法律關(guān)系明確。而后者涉及到相關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的劃轉(zhuǎn),且租賃物的出售主體和租賃物實(shí)際使用、管理、租金的支付主體可能存在不一致,導(dǎo)致租賃物的權(quán)屬判斷較為復(fù)雜,一旦承租人逾期未支付租金,融資租賃公司的追索難度較大。

鑫橋模式是我國探索基礎(chǔ)設(shè)施融資租賃過程中的成功典范,被應(yīng)用于污水處理廠、城市供熱公司、高速公路等具有剛性消費(fèi)需求的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,既能夠解決政府資金緊張的難題,又規(guī)避了債務(wù)風(fēng)險,獲得了中央直屬企業(yè)、省級國資委企業(yè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營商的推崇。該模式通過售后回租方式盤活經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,即將城市基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)存量盤活變現(xiàn),將實(shí)物資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y產(chǎn),之后把經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的現(xiàn)金流,通過資產(chǎn)證券化實(shí)現(xiàn)再融資。

由于租賃物一般要求相對較低,重點(diǎn)為管道、路網(wǎng)、設(shè)備等,相較于銀行有較大的區(qū)別,并且監(jiān)管相對松,一些公共預(yù)算較低的地區(qū),如在30億以下的縣級以及區(qū)級城投公司,由于達(dá)不到信托的要求,開始大量對接租賃業(yè)務(wù)以推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2016年,租賃對接地方政府尤其是縣級政府規(guī)模合計在2000億左右,發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。

地方政府融資平臺

地方政府融資平臺的典型模式即為城投公司。大多數(shù)地方城投公司,特別是區(qū)縣一級,仍然只是地方政府專屬的融資平臺,參與負(fù)責(zé)基建融資、投資和建設(shè),沒有自我造血功能,為不可持續(xù)融資模式。

由于城市發(fā)展水平、財政實(shí)力和城投公司自身運(yùn)營能力的不同,城投公司之間存在較大差異。依據(jù)城投公司自有現(xiàn)金流對債務(wù)本息的覆蓋能力,城投公司可分為全覆蓋型非覆蓋型兩大類,其中全覆蓋型不需要地方政府代為償還債務(wù),非覆蓋型需要地方政府在不同水平上為其償還債務(wù)。

全覆蓋型融資平臺常見于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),其持有的資產(chǎn)較為優(yōu)質(zhì),較早與政府脫鉤并進(jìn)行市場化運(yùn)作,可通過銀行貸款、公開市場發(fā)債等市場化的方式融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通常不會形成地方政府債務(wù),但地方政府會通過一系列財政補(bǔ)貼或注入諸如土地、礦產(chǎn)資源、高速公路、軌道交通等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),使平臺公司獲得經(jīng)營收益從而平衡其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面所投入的大量資金。

大部分非覆蓋型融資平臺依賴地方政府向其劃撥土地、場館、道路等公益性資產(chǎn)成立,經(jīng)營性資產(chǎn)相對較少,自身經(jīng)營能力差,需要地方政府提供的“還款擔(dān)保函”或“還款安慰函”獲取金融機(jī)構(gòu)的融資,并且部分或者全部債務(wù)依賴地方政府補(bǔ)貼進(jìn)行償還,帶來地方政府的債務(wù)風(fēng)險。《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》全面禁止了非覆蓋型融資平臺,但覆蓋型融資平臺模式依然被廣泛運(yùn)用。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金又稱為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或產(chǎn)業(yè)投資基金,是國家或地方政府將財政補(bǔ)貼撥改投,向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司,并由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金作為一種以股權(quán)投資為主的投融資平臺,規(guī)避了平臺公司高負(fù)債率的風(fēng)險。

根據(jù)發(fā)改委出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》和財政部《政府投資基金暫行管理辦法》,產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金可投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展等領(lǐng)域,其中用于基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金占比不得低于60%,且針對單個企業(yè)的投資額不得高于基金總規(guī)模的20%。此外,產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金禁止從事名股實(shí)債等增加政府債務(wù)的行為、承擔(dān)無限責(zé)任的投資以及為企業(yè)提供擔(dān)保,或投資公開交易類股票、期貨等衍生品。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金普遍為引導(dǎo)基金-母基金-子基金三級運(yùn)作流程,其中引導(dǎo)基金由政府出資,包括產(chǎn)業(yè)扶持資金、進(jìn)而與金融機(jī)構(gòu)合作成立母基金,最后通過募集社會資本形成子基金,發(fā)揮少量財政資金撬動大量金融資本與社會資本的效應(yīng)。其中,產(chǎn)業(yè)扶持資金等政府或政府平臺公司的出資作為引導(dǎo)基金充當(dāng)劣后受益人,銀行理財、資管資金、保險資金、證券或基金公司的股權(quán)投資資金、投資公司和其他形式的民間資本,以及省市政府和國家產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的支持、境外投資機(jī)構(gòu)和企業(yè)的資金為優(yōu)先受益人,其中銀行一般為主要出資方。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的最低規(guī)模應(yīng)以投資方向及相應(yīng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所要達(dá)到的基本投資量為測算依據(jù)。

母基金的運(yùn)作模式呈現(xiàn)合伙制、公司制和契約制三種形式,并以前兩種最為常見。運(yùn)營模式可根據(jù)投資主體的構(gòu)成來決定：

(1)合伙制

合伙制下,基金投資者作為有限合伙人(LP)享有合伙企業(yè)財產(chǎn)權(quán),并依其出資額對基金債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任,一般合伙人(GP)則代表基金對外行使權(quán)利并承擔(dān)無限連帶責(zé)任。

實(shí)踐中當(dāng)投資主體構(gòu)成較簡單時,合伙制為主要采用的形式。此類情況往往是政府平臺公司聯(lián)合數(shù)家銀行出資,可由政府平臺公司招募專業(yè)基金公司或與具有國資背景的基金管理公司合作,成立基金管理公司作為GP,或者委托國有企業(yè),對母基金進(jìn)行管理,并由母基金對項(xiàng)目通過股、債結(jié)合的方式對項(xiàng)目進(jìn)行直接投資,或參股成立子基金。

(2)公司制

投資者作為股東參與投資并以其出資為限對基金債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。基金管理人可以直接作為股東參股基金,也可以作為外部顧問管理基金的投資事務(wù)。當(dāng)投資主體較為復(fù)雜時,公司制為主要采用的形式。此類情況可由投資股東設(shè)立基金管理公司董事會,負(fù)責(zé)公司發(fā)展及投資項(xiàng)目、基金募集、退出和分紅等重大事宜,基金具體投資操作則由基金管理人負(fù)責(zé)。公司管理的基金根據(jù)投資方向募集不同的子基金,并以股權(quán)的形式進(jìn)入企業(yè)或項(xiàng)目。

此外,由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金必須具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模才能進(jìn)行長期投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展從而發(fā)揮其運(yùn)籌帷幄的調(diào)度功能。所以當(dāng)?shù)胤饺狈τ休^強(qiáng)實(shí)力的普通合伙人時,成立公司型投資基金更為合適。財政整合產(chǎn)業(yè)扶持資金作為劣后受益人,聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)和地方企業(yè),把銀行理財、資管資金、保險資金、民間資本作為優(yōu)先受益人。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金主要有四種資金投放形式：資本金投入、階段參股和跟進(jìn)投資、貸款貼息和貸款過橋,其中股權(quán)投資為主要形式。基金運(yùn)作過程中政府有責(zé)任扶植和引導(dǎo),但不宜干預(yù)其具體運(yùn)作。值得注意的是,產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的投資目的不是長期持有被投資企業(yè)或項(xiàng)目的股權(quán),而是有確定的退出機(jī)制,即在所投資的企業(yè)發(fā)育成長到相對成熟后即退出投資,以便于一方面實(shí)現(xiàn)自身的增值,一方面能夠進(jìn)行新一輪的產(chǎn)業(yè)投資。其退出機(jī)制包括股權(quán)回購或轉(zhuǎn)讓、資本市場出售股份、公司或創(chuàng)業(yè)家本人贖買、公司變賣或產(chǎn)權(quán)交易市場退出等。

最后值得一提的是,《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》規(guī)定政府不得違規(guī)擔(dān)保或承諾固定收益,導(dǎo)致缺乏好投資標(biāo)的的市縣難以發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。

綜上,本文認(rèn)為,地方政府在解決基礎(chǔ)設(shè)施融資難題時,首先要秉承降低債務(wù)風(fēng)險、去杠桿的總體要求,不能觸碰政策紅線。其次,融資策略依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的不同而不同：無穩(wěn)定現(xiàn)金流及收益的公益性項(xiàng)目應(yīng)采用財政資金覆蓋資金需求；有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項(xiàng)目,應(yīng)采用財政資金和政府債券為資金來源主體,并積極申請省市或國家的支持,以及對符合國家政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域申請政策性銀行貸款；具備市場化運(yùn)作條件的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)以社會資本為投資主體,進(jìn)行市場化運(yùn)營,值得注意的是,該類項(xiàng)目可以與公益性項(xiàng)目進(jìn)行打包運(yùn)營,降低公益性項(xiàng)目籌資過程中政府的財政壓力。最后,對于實(shí)力較弱的縣域政府,應(yīng)利用好包含地方政府專項(xiàng)債、抗議特別國債等在內(nèi)的政府債、省市或國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金的支持以及政策性銀行貸款,并在不違規(guī)增加政府債務(wù)的前提下探索基礎(chǔ)設(shè)施信托、融資租賃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金作為基礎(chǔ)設(shè)施融資手段。