歐盟是全球主要的農藥研發、生產基地,也是重要的農藥市場,農藥管理的歷史悠久、法規健全,通過在其轄區內施行統一的農藥管理模式,實現農藥登記的一致性。歐盟各成員國通過本國農藥管理機構在歐盟相關法規的支持下,實現對本國農藥的全面管理。德國的農藥管理情況也反映了歐盟各國的農藥管理狀況,筆者對歐盟農藥管理相關法規制度、德國農藥管理相關情況進行了總結,現介紹如下,以期對我國農藥管理工作有所啟示。

1 德國農藥管理法律法規依據

　　德國農藥管理機構依據歐盟農藥管理相關法律法規和本國農藥管理相關法律法規開展農藥管理工作。

　　1.1歐盟農藥管理法規演變  1991年歐盟(前歐共體)頒布91/414/EEC指令,規定農藥產品市場準入的規則,自1993年7月開始實施。為了滿足科學技術發展新要求,依據實施91/414/EEC指令的實際情況,2009年10月歐盟頒布1107/2009/EC法令,自2011年6月開始實施,該法令規定了歐盟農藥有效成分、制劑登記以及安全劑、增效劑、其他助劑管理的總的資料要求、評審和批準程序等。同時取代91/414/EEC指令和關于禁止生產、銷售含有特定有效成分農藥的79/117/EEC法令。

　　為了進一步細化明確農藥有效成分、制劑登記要求以及標簽要求,實現1107/2009/EC法令與91/414/EEC指令的有效銜接,2011年歐盟相繼發布了四部法令,分別是544/2011/EU、545/2011/EU、546/2011/EU、547/2011/EU法令。其中544/2011/EU法令規定有效成分[特指化學物質和微生物(包括病毒)]的登記資料具體要求,即原91/414/EEC指令的附錄Ⅱ的內容。545/2011/EU法令規定制劑[特指含化學物質和微生物(包括病毒)]的登記資料具體要求,即原91/414/EEC指令的附錄Ⅲ的內容。546/2011/EU法令規定制劑(特指含化學物質和微生物)評價和批準統一原則,即原91/414/EEC指令的附錄Ⅳ的部分內容。547/2011/EU法令規定標簽要求,即原91/414/EEC指令的附錄Ⅳ的部分內容和附錄Ⅴ的內容。

　　為了將有關登記試驗的各種方法從登記要求中分離出來,以及考慮到科學技術進一步發展而出現的新要求,歐盟于2013年3月,分別頒布283/2013/EU和284/2013/EU兩個法令,分別取代544/2011/EU、545/2011/法令。為了讓歐盟成員國、農藥申請者等利益相關方適應新登記要求,新法令規定了實施過渡期,有效成分申請者在2013年12月31日前可以按照544/2011/EU法令要求提交資料,制劑申請者在2015年12月31日前可以按照545/2011/EU法令要求提交資料。

　　1.2  德國農藥管理法律框架   歐盟農藥管理分工明確,充分發揮各成員國作用,歐盟負責有效成分評價和最大殘留限量(MRLs)建立,各成員國負責制劑評價和使用管理。除遵循歐盟關于農藥管理的法規外,德國早在1968年就頒布實施了《植物保護法》,隨后根據歐盟法規的修訂進行了多次修改,并于2012年根據1107/2009/EC法令進行全面修改。另外,為了規定本國農藥產品的登記許可程序,2013年依據1107/2009/EC法令制定了《植物保護產品法令》。

　　目前,德國關于農藥管理國家層面法律法規包括：《植物保護法》、《植物保護使用條例》、《植物保護產品法令》、《植物保護藥械法令》、《植物保護產品飛機噴霧法令》、《植物保護治理專家資格規定》、《植物保護產品費用規定》、《蜜蜂保護規定》、《植物保護專業細則》等,其中《植物保護法》是德國農藥管理工作的基礎性法律,規定了農藥使用、施藥器械、市場監測和監管、權力機構和責任、產品許可程序和費用、使用限制、飛機噴霧等要求和程序。

2 德國農藥管理機構及其職能

　　2.1  機構設置  與大多數國家不同,德國農藥管理機構設置特殊,權力分散。目前共有四個部門共同承擔農藥管理工作,分別是聯邦消費者保護和食品安全辦公室(簡稱BVL)、聯邦風險評價研究院(簡稱BFR)、聯邦農林生物研究中心(簡稱JKI)、聯邦環境保護局(簡稱UBA),前三個部門隸屬于聯邦農業、食品和消費者保護部,第四個部門隸屬于聯邦環境保護部。需要指出的是,這四個部門只負責植物保護產品即農用農藥的管理,衛生用產品由聯邦職業安全健康研究院負責,隸屬于聯邦勞動和社會事業部。

　　2.2  機構職能  BVL成立于2002年,辦公地點設在柏林、布倫瑞克,是德國農藥管理的總協調部門,其在農藥管理中主要職責有七方面,一是負責登記產品的受理、初審、意見匯總、意見回復和協調、登記證書的發放等日常管理工作；二是組織協調其他三個部門評價登記產品的藥效、毒理、環境、殘留等資料；三是審查登記產品的產品化學資料；四是匯總整理各部門評價意見,進行風險評估和管理,最終形成登記決定；五是組織實施植物保護控制項目,跟蹤監測產品質量；六是參與制修訂和實施有關農藥、農產品和食品安全管理的法律法規；七是代表德國聯邦農業、食品和消費者保護部直接與國際組織、歐盟和其他國家的農藥登記管理部門進行聯絡和溝通,協調有關農藥管理、農產品安全和環境安全管理等方面的事務和政策。BFR主要承擔對申請登記產品毒理學和對人類健康影響資料的審查與評價,從事農藥產品毒理學方面的科學研究,制定德國的食品中農藥最大殘留限量。JKI主要承擔對申請登記產品使用效果和蜜蜂影響評價,從事農藥產品的科學研究,解答使用者在植物保護和農藥使用的問題,負責各類農業病蟲草害的相關信息公布等。UBA主要承擔對申請登記產品環境安全性的評價,從事農藥在環境中行為研究和監測等工作。

3 德國農藥登記管理情況

　　歐盟實現成員國之間協調一致的農藥登記管理。農藥登記分為有效成分和制劑登記兩個階段,前者由歐盟委員會授予許可,同時公布批準的有效成分清單,后者由各成員國授予許可。申請者提交有效成分登記資料時,需同時提交至少一個含此有效成分的制劑的完整資料,以便在歐盟層面對產品進行全面評價。有效成分在歐盟統一登記后,各成員國同時生效,只有在有效成分取得登記后,方可進行含此有效成分的制劑的成員國國家登記。

　　3.1  有效成分登記程序  各成員國共同參與有效成分的登記評價過程,但以其中一個國家為主,該國稱之為主審國(RMS,Rapporteur Member State),其他成員國稱之為關聯國(cMS,concerned Member States)。歐盟有效成分登記程序共分為7步。第一步提交申請,申請者將有效成分完整登記資料提交給資料主審國,保密資料需單獨裝訂。一般情況下,資料主審國負責初步核查登記資料的完整性(如有其他成員國愿意,也可由其代為審查),同時確定哪些資料需要保密。第二步接受申請,在收到申請45天內,如資料能夠通過初步核查,主審國將發給申請者、其他成員國、歐盟委員會書面確認說明,包括資料接受日期、核查日期、核查內容等,同時啟動登記資料評價。申請者接到說明后應立刻將完整資料發送給其他成員國、歐盟委員會。如核查發現資料不符合1107/2009/EC法令第8章的要求,主審國將告知申請者、其他成員國和歐盟委員會,并規定補充資料的期限,最長不超過3個月,逾期未補充將視為放棄此次申請。第三步評審資料,一般來說,資料主審國應在12個月內完成資料評價、評價報告初稿起草工作。如在評審過程中發現需要補充試驗資料,主審國將通知申請者,同時延長資料評審時間,但額外的延長時間不能超過6個月。第四步征求意見,此步驟一般有3個階段,首先是征求申請者對評價報告保密部分的意見,時間為2周；其次是征求申請者、其他成員國、歐洲食品安全局(EFSA,European Food SafetyAuthority )對整個評價報告的意見,時間為60天；最后是對各方意見進行收集整理。該步驟應在120天內完成。第五步同行評議,歐洲食品安全局組織專家會議對該產品進行多次評議,并基于評價報告草稿、收集到的意見和專家會議討論情況起草該產品的風險評價結論,時間為6-9個月。第六步歐盟評議,28個成員國再次評議該產品的評價結論是否合理,是否適合本國情況,時間為6個月。第七步登記公告,在收到最終評價報告6個月內,授予該產品登記許可。

　　3.2  制劑登記程序  為了便于數據互認,歐盟實現制劑的分區登記,根據氣候、種植條件等因素,將28個成員國分成南區、中區、北區三個區。登記申請同時提交給同區成員國,其中一個成員國作為地區主審國(ZRMS,Zonal Rapporteur Member State),其他國家為關聯國(concernedMember States,cMS),相互之間實現工作成果共享。一般來說,一個新的地區登記時間一般為1年,將其擴展到同區其他成員國一般為120天,同區其他成員國必須認可該登記。德國根據1107/2009/EC法令的要求和自身的實際情況制定了制劑產品評價和批準程序,包括德國分別作為地區主審國和關聯國的首次登記、續展登記程序。

　　以德國作為地區主審國為例,介紹德國的制劑產品首次登記的程序。首先是登記預備會,一般在登記申請提交6個月前召開,會議目的是確定擬提交資料的可靠性、是否得到原藥資料授權、是否需要等同性認定、澄清資料保護問題等。其次是提交登記申請,由于德國農藥登記實現無紙化辦公,申請者需在線提交登記申請表,同時將完整資料電子版郵寄給BVL,資料輸入登記管理系統后發出受理通知書,申請日期以此為準。德國申請制劑登記,不僅需要提交制劑的完整資料,還需要提交原藥的完整資料。第三是初次檢查,對應1107/2009/EC法令的要求進行資料完整性檢查,時間為一周,如果檢查發現資料不完整,不適合進行下一步評價,申請者可在6個月內進一步補充資料。但如在評價Ⅰ階段需要暫時中止進程時,應扣除該階段補充時間。第四是初次評估,BVL專家進行專業形式檢查以及使用用途檢查,發出第一封臨時信,指出存在問題,同時將資料傳送至BFR、JKI、UBA。此階段登記進程不中斷,可以補充使用用途資料,不能補充其他資料,歷時5周。第五是評價Ⅰ階段,BVL、BFR、JKI、UBA分別對產品化學、毒理學和殘留、藥效、環境影響等資料進行評價,評價結果由BVL匯總,歷時15周。第六是停止計時,BVL根據各方評價結果判斷是否需要發出中斷程序通知,要求申請者補充缺少資料,時間不得超過6個月(含初次檢查階段增加的時間)。第七是評價Ⅱ階段,四個部門對補充資料進行再次評價,時間不超過6周。第八是管理階段,BVL匯總各方評價意見,進行風險管理,起草登記報告草稿,并將其上傳至歐盟數據庫,同時發出第二封臨時信。第九是征求意見,6周內申請者和關聯國提出該產品的意見,申請者提出的有關貿易和商業秘密方面的意見將會被涂黑。第十是登記決定,四個部門在2周內綜合收集到的意見并對產品做出最終評價,BVL在3周內完成最終登記報告起草,同時發出第三臨時信。最終登記報告需輸入歐盟數據庫。

　　3.3  登記基本情況  與我國不同,在德國不僅生產商可以申請農藥登記,銷售企業也可以提出申請。截至2014年9月,批準有效成分270個,制劑768個,登記證擁有者95個。制劑中含單個有效成分的為505個,兩個有效成分的為213個,三個有效成分的為44個,四個有效成分的為6個,藥肥混劑10個(其中6個除草,4個殺蟲,劑型為棒劑和顆粒劑,均用于觀賞植物)。

　　3.4  德國農藥資料保護與共享政策

　　3.4.1  資料保護期限  有效成分首次許可有效期為10年,續展有效期一般為10年,但低風險農藥續展有效期最長可達到15年。與有效成分相同,制劑首次許可有效期也為10年,續展有效期一般為10年,但低風險農藥續展有效期最長可達到15年。有效期內登記資料受到保護。

　　3.4.2  資料共享政策  一是脊椎動物試驗資料強制共享。為達到保護脊椎動物,減少試驗的目的,歐盟規定任何農藥登記申請人在進行脊椎動物試驗前,都需要提供證明顯示該項試驗沒有被重復進行,并要求新產品的申請者在符合條件的情況下盡量和資料的擁有者達成資料共享的一致意見,如未能達成一致,則申請者需要將相關信息告知農藥管理部門,后者將通過法律途徑使得二者強制達成一致意見。二是其它登記資料有條件共享。獲得資料擁有者授權或登記產品已過保護期,可共享已登記產品資料,申請者只需提供產品化學資料和根據現行有效登記資料要求必須補充的資料,如蜜蜂影響評價資料。BVL對申請產品和已登記產品的產品化學資料進行比對,如認定等同,則可以利用已登記產品的環境、毒理、殘留、藥效等資料。需要特別說明的是,即使可以利用已登記產品資料,由于時間不同,登記要求和評審標準可能不同,BVL還會對該資料進行評審,所以評審結論也會不同。另外,如果原藥登記要求發生變化,該申請者還需同時提交原藥所缺資料。因此,在德國申請質量無明顯差異相同制劑幾乎不可能。

　　3.5  德國農藥產品登記資料電子化管理  德國BVL有三個系統與農藥登記有關。一是針對申請者的資料提交、通訊系統(VPS Client,view virtual postbox),申請者從該系統提交登記申請表(同時需將完整資料的光盤寄給BVL),在評審過程中BVL通過該系統與企業聯系,發出各種信函。二是BVL內部使用的資料評審系統(VBS,Processmanagement system),從電子資料導入開始,實施評審過程管理,出具評審意見。三是制劑產品信息數據庫,包括制劑中所用有效成分的物化性質、MRLs等,制劑本身的各種信息,如登記證號、生產廠家、產品名稱、有效期限、注意事項、良好農業規范(GAP)等,每月從資料評審系統人工導入。通過這三個系統,BVL不僅實現了評審過程全程電子化管理,節省了大量人力成本,還增強了與相關利益方溝通及時性、透明性。另外,制劑產品信息數據庫為市場監管提供了便利。

　　3.6  德國農藥助劑、外來組分、產品組成變化管理  在德國,農藥助劑一般分為桶混助劑(adjuvants)和加工助劑(co-formulants)兩種。根據《植物保護法》規定,桶混助劑實現登記許可制度和正面清單管理,由BVL組織BFR、JKI、UBA共同評價桶混助劑的申請資料,只有評價結果表明按照規定使用時不會對環境、健康等產生危害時才能批準,評審時間一般為4個月,有效期為10年,可使用的桶混助劑清單每月更新,目前已有200種。加工助劑實現負面清單管理,列在清單中的物質共有20種,都是毒性或生態毒性相關的物質,多年前已禁止在農藥產品中使用。德國對外來組分管理非常嚴格,制定了有關工作文件,規定產品中未登記成分不得超過0.1%。

　　根據歐盟SANCO/12638/2011指南規定,德國對登記產品組成變化實現分類管理,根據變化程度,分為非顯著變化和顯著變化兩類。非顯著變化指改變助劑來源而種類不變、更換陰離子表面活性劑/分散劑的陽離子、添加濃度不超過0.1%的標識物以及更換化學性質等同的助劑等,這類變化只需告知登記管理部門。其他變化稱之為顯著變化,根據情況不同提交不同資料進行補充評價,如改變消泡劑需要重新提交持久氣泡性試驗資料。

　　3.7 其它情況   一是藥肥混配制劑管理。德國農藥和肥料分屬不同部門管理,肥料無需登記,BVL在評審該類產品時把肥料當作助劑,目前共批準10個產品。標簽上農藥、肥料含量分成兩部分,其他信息混合標注。二是露地產品與保護地產品管理不同點。第一,藥效資料點數不一樣,大作物的大病蟲害試驗點數范圍為6～15點,一般為10點,時間跨度至少為2年；大作物的小病蟲害以及小作物試驗點數范圍2～6點,一般為3點；保護地大作物的大病蟲害,試驗點數范圍為4～8點,一般為6點；保護地大作物的小病蟲害和小作物試驗點數范圍2～6點,一般為3點。對于特定的貯藏用途,在有一些商業化使用的基礎數據或實驗室資料的前提下,可以參照小作物點數。第二,同一企業同一產品防治同一靶標,在露地和保護地的良好農業規范不一樣,使用場所、施藥時間、施藥次數、施藥劑量等都有可能不一樣。

4  德國農藥市場監管

　　基于歐盟1107/2009/EC法令和本國《植物保護法》相關規定,目前德國通過實施植物保護控制項目進行農藥市場監管,具體工作由BVL、聯邦各州以及聯合工作組共同承擔。BVL負責制定國家監管計劃、檢測抽查樣品、撰寫國家監管報告,并在監管進口農藥、打擊非法貿易等方面與海關、成員國管理機構進行溝通協調。聯邦各州下屬的植物保護服務組織承擔本地區農藥的銷售和使用監管工作,實施違法處罰,制定地區監管計劃。聯合工作組由各部門專家組成,負責制定標準操作規程、評議國家監管計劃等。

　　德國農藥市場監管有以下特點：一是實現嚴格的經營許可制度,經銷商經過專業培訓取得許可后方可經銷農藥,銷售高毒農藥還需取得高毒農藥經營許可證。二是實現嚴格的使用管理制度,使用者需經過培訓取得許可方可使用農藥,且自2012年起每三年要進行再培訓更新知識。三是實現嚴格的經營和使用監管檢查制度,全德國有110多名農藥市場監管員對批發商、經營門店進行定期監管,對照檢查手冊檢查經營者資質、產品登記狀況、標簽信息、不在登記狀態產品處置、儲存和銷售記錄等情況；農藥使用檢查員針對使用者資質、使用產品登記狀況、使用區域、施藥方式、不在登記狀態產品處置、使用記錄等情況進行檢查。四是實現嚴格的農藥存放場所和非自助服務式銷售管理,按照規定大田用農藥不得放置在門店只能存放于倉庫,使用者查詢產品目錄選擇產品,庭院及衛生用農藥展示柜上鎖,只有經過經銷者詳細介紹使用注意事項后方能得到產品。

5  結語

　　我國是農藥生產和使用大國,隨著農業生產需求、農產品質量安全與環境保護要求的不斷提高,我國農藥產業和農藥管理工作既面臨難得的發展機遇,也面臨巨大的發展壓力,學習借鑒包括德國在內的歐盟農藥管理經驗,對于提高我國農藥管理水平大有裨益。