民以食為天,糧豐天下安,保障糧食安全始終是國計(jì)民生的頭等大事。經(jīng)過改革開放40多年來的艱苦奮斗與不懈努力,中國在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就,這既要?dú)w功于國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的不斷提升,也得益于中國處于全球領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)開放水平,國際糧食市場(chǎng)和海外農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)成為補(bǔ)充國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)和產(chǎn)銷缺口不可或缺的重要組成部分。然而,盡管如此,中國糧食供需形勢(shì)也并非就此“高枕無憂”。

面對(duì)國內(nèi)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和糧食安全新形勢(shì),黨的二十大報(bào)告指出,要“樹立大食物觀”,“構(gòu)建多元化食物供給體系”。大食物觀拓展了傳統(tǒng)的糧食安全邊界,是在確保糧食安全的前提下,綜合保障居民肉蛋奶、水果、蔬菜等各類食物的有效供給。這為全面應(yīng)對(duì)未來食物安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),以及保障多元化食物供給安全提供了新的思路。結(jié)合當(dāng)前中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形勢(shì)的主要結(jié)構(gòu)特征與糧食安全面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),分析大食物觀對(duì)中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局的優(yōu)化及糧食安全保障水平提升產(chǎn)生的可能影響,探討當(dāng)前及今后一段時(shí)期以大食物觀構(gòu)建多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局的制度優(yōu)化需求,具有重要的研究意義及政策參考價(jià)值。

自改革開放以來,中國在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就,糧食供給保障達(dá)到了高安全水平。中國之所以能以低于世界平均水平的人均資源占有量實(shí)現(xiàn)高于世界平均水平的人均消費(fèi)量,除了要?dú)w功于國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的不斷提升,也得益于中國全球領(lǐng)先的開放水平,國際糧食市場(chǎng)和海外農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)成為補(bǔ)充國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)和產(chǎn)銷缺口不可或缺的重要組成部分。

(一)由邊際利用到深度依賴,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易全面融入中國糧食安全

新中國成立70多年來,中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開放的歷程大致可以分為計(jì)劃管理、探索開放、加速開放、全面開放四個(gè)時(shí)期,國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與中國糧食安全的關(guān)系也由“邊際利用”發(fā)展到“深度依賴”階段,中國糧食安全領(lǐng)域國內(nèi)國際雙循環(huán)相互支撐的局面日益顯現(xiàn)。

1.“邊際利用”階段(1949-2001年)。1949-1978年,中國對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實(shí)行了嚴(yán)格的計(jì)劃管理措施,貿(mào)易品種范圍與數(shù)量均由政府部門統(tǒng)籌安排,對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的利用主要以實(shí)現(xiàn)出口創(chuàng)匯和調(diào)劑余缺為主。1979-1991年,隨著農(nóng)業(yè)改革進(jìn)程的啟動(dòng),國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展,糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量快速上升,中國開始探索農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策改革,但這一時(shí)期中國仍以鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品出口為主,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易出口創(chuàng)匯以支持整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能依然突出,總體貿(mào)易量也還處于較低水平。1992-2001年,中國進(jìn)一步加快了市場(chǎng)對(duì)外開放的步伐,接連大幅度降低關(guān)稅,取消非關(guān)稅壁壘,積極推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易管理體制與國際接軌,初步形成了全方位、寬領(lǐng)域、深層次的開放局面,這一時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易量也開始迅速提高,國際農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國內(nèi)糧食安全保障的補(bǔ)充作用開始逐漸顯現(xiàn),但總體貿(mào)易規(guī)模與國內(nèi)產(chǎn)量、消費(fèi)量相比仍然較小。

2.“深度依賴”階段(2001年至今)。隨著2001年正式加入WTO,中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)入全面開放時(shí)期,糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開放之間的關(guān)系也步入“深度依賴”階段。在這一時(shí)期,中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大,貿(mào)易地位和貿(mào)易影響顯著增強(qiáng)。總的來看,在這一階段,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)深度融入中國糧食安全,國際市場(chǎng)也日益成為在既定資源約束下保障國內(nèi)食物供應(yīng)的重要支撐。

(二)進(jìn)口食物種類高度集中,重點(diǎn)品種進(jìn)口來源地依賴度偏高

在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的同時(shí),中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出進(jìn)口食物種類高度集中、重點(diǎn)品種和進(jìn)口來源地依賴程度偏高的特點(diǎn)。從進(jìn)口產(chǎn)品種類來看,中國的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口高度集中于土地密集型產(chǎn)品。按品種細(xì)分來看,一是以大豆為代表的油籽已經(jīng)成為中國最主要的進(jìn)口糧食品種；二是受國內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的影響,近年來玉米進(jìn)口量也開始呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢(shì)；三是由于食用植物油具有不受進(jìn)口配額限制、存在價(jià)格紅利等優(yōu)勢(shì),進(jìn)口量也保持上漲趨勢(shì)。從進(jìn)口來源地來看,中國部分農(nóng)產(chǎn)品存在進(jìn)口國家相對(duì)集中的特征。總體而言,中國糧食產(chǎn)品的貿(mào)易伙伴數(shù)量不多,糧食進(jìn)口對(duì)部分國家(地區(qū))的依賴程度偏高。實(shí)際上,從農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)與國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)間的關(guān)系來看,中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)的變化與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)并不同步。從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力來看,包括畜產(chǎn)品在內(nèi)的勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)在不斷下降。這意味著,無論是從滿足國內(nèi)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的角度看,還是國內(nèi)生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)看,都有著從貿(mào)易層面調(diào)整進(jìn)口結(jié)構(gòu)以更好地順應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型需求的優(yōu)化空間。

(三)全球糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇,外部糧食資源利用風(fēng)險(xiǎn)加大

隨著中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大,國際市場(chǎng)日益成為滿足國內(nèi)持續(xù)增長的食物消費(fèi)需求、維持國內(nèi)食物供給穩(wěn)定的重要組成部分。然而,中國進(jìn)口食物種類和進(jìn)口來源地相對(duì)集中的結(jié)構(gòu)特征,使其在當(dāng)前復(fù)雜的國際形勢(shì)和外部環(huán)境下,利用外部糧源的風(fēng)險(xiǎn)也明顯增大。

一方面,中國在特定產(chǎn)品進(jìn)口上面臨著貿(mào)易伙伴選擇有限、外部糧源可供性回旋余地小的潛在風(fēng)險(xiǎn)。自2013年中央“一號(hào)文件”提出推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略以來,雖然中國積極推進(jìn)糧食等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源地多元化布局,但從絕對(duì)數(shù)量來看,部分糧食品種進(jìn)口高度依賴于特定國家(地區(qū))的問題依然不容小覷。一旦與主要貿(mào)易伙伴之間發(fā)生不確定性事件,進(jìn)口的糧源穩(wěn)定性便存在波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),且短期內(nèi)難以尋找其他合適的貿(mào)易伙伴進(jìn)行替代。

另一方面,近年來新冠疫情廣泛傳播、地區(qū)緊張局勢(shì)等突發(fā)事件導(dǎo)致國際糧食市場(chǎng)不確定性、不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)日益加劇,尤其是出口限制措施,也給中國糧食進(jìn)口帶來了安全隱患。在新冠疫情爆發(fā)后,疫情的持續(xù)蔓延導(dǎo)致許多糧食出口國參與國際貿(mào)易的信心下降,紛紛采取出口禁令、出口配額、出口許可證、出口關(guān)稅等措施限制重要農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)外出口,以確保本國食物的供給安全。

隨著居民收入水平和消費(fèi)水平的穩(wěn)步提高,中國居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí),雖然對(duì)稻米、小麥等糧食的直接消費(fèi)趨于下降,但對(duì)肉蛋奶、水產(chǎn)品等動(dòng)物性食物消費(fèi)的持續(xù)增加使對(duì)以飼料糧為主的糧食的間接需求仍呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢(shì)。在國內(nèi)水土資源約束條件下,這就需要進(jìn)一步加大對(duì)外部資源的充分利用。在當(dāng)前全球糧食市場(chǎng)環(huán)境不穩(wěn)定、不安全因素加劇的背景下,從大食物觀出發(fā),充分利用國際農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),拓展和優(yōu)化進(jìn)口結(jié)構(gòu),提升農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口穩(wěn)定性和韌性,對(duì)于推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略發(fā)展,降低國際糧源利用的不確定性風(fēng)險(xiǎn),發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易對(duì)國內(nèi)糧食安全保障功能具有重要意義。

(一)以大食物觀推動(dòng)形成多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局

從滿足國內(nèi)居民對(duì)高質(zhì)量食物的需求出發(fā),大食物觀為中國充分利用國際市場(chǎng)進(jìn)口更加多元、品質(zhì)更高的農(nóng)產(chǎn)品,構(gòu)建更加穩(wěn)定、可靠的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局提供了優(yōu)化空間。充分利用國際市場(chǎng)的關(guān)鍵在于要更加積極地拓展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的廣度。從國內(nèi)食物消費(fèi)來看,隨著中國全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),國內(nèi)居民對(duì)食物的需求逐漸從以谷物為主的碳水化合物的能量攝入,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)肉、蛋、奶、水產(chǎn)品等優(yōu)質(zhì)動(dòng)物蛋白以及水果、蔬菜等多元化的食物需求。這也就意味著,中國對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的利用,不能僅僅局限于糧食產(chǎn)品,要從大食物觀的理念出發(fā),轉(zhuǎn)變既有國際資源利用的思維模式,通過直接進(jìn)口更加豐富的食物資源來滿足國內(nèi)多樣化消費(fèi)需求,推動(dòng)形成更加多元化的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局。

多元化的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口還體現(xiàn)在進(jìn)口更加優(yōu)質(zhì)以及差異化的農(nóng)產(chǎn)品,以滿足國內(nèi)消費(fèi)者在口感、風(fēng)味、營養(yǎng)健康等方面的消費(fèi)偏好。例如牛肉產(chǎn)品,澳大利亞、新西蘭、烏拉圭等國外肉牛養(yǎng)殖牧草資源豐富,牛肉脂肪含量低、蛋白質(zhì)含量高,在國內(nèi)市場(chǎng)上受到高端消費(fèi)者的青睞。部分發(fā)達(dá)國家在農(nóng)產(chǎn)品安全追蹤體系建設(shè)上更加完備、全流程品質(zhì)與安全性控制更受國內(nèi)消費(fèi)者認(rèn)可等等,這些國外農(nóng)產(chǎn)品在質(zhì)量和口感上的差異使得進(jìn)口食物的種類拓展和鏈條延伸可以更好地滿足國內(nèi)居民糧食和食物安全轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

(二)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局優(yōu)化與糧食安全保障能力提升

優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局,進(jìn)口更加多元化的食物種類,不僅可以更好地滿足國內(nèi)高品質(zhì)多樣化的食物消費(fèi)需求,而且能夠有助于推動(dòng)中國建立相對(duì)多元穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、優(yōu)化國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置并推動(dòng)農(nóng)食系統(tǒng)向綠色低碳轉(zhuǎn)型。這對(duì)于中國降低國際糧源利用不確定性風(fēng)險(xiǎn)、提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)資源利用效率、實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)可持續(xù)性發(fā)展具有重要的意義。

1.推動(dòng)建立相對(duì)多元穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,降低國際糧源利用不確定性風(fēng)險(xiǎn)。中國外部糧源利用中一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)來源就是進(jìn)口品種和來源地高度集中可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。相比之下,全球非糧農(nóng)產(chǎn)品的出口主體空間更大、出口布局也更加分散。在世界范圍內(nèi),畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品、乳制品的出口國家數(shù)與糧食產(chǎn)品的出口國家數(shù)相接近,但其出口集中度要遠(yuǎn)低于糧食產(chǎn)品。與大豆、玉米等作物相比,從農(nóng)產(chǎn)品出口布局來看,畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品、乳制品的出口國分布更為分散,對(duì)進(jìn)口國而言,可供選擇的貿(mào)易伙伴回旋空間更大,防范外部風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)供應(yīng)穩(wěn)定性的可能性也更高。實(shí)際上,近年來中國持續(xù)擴(kuò)大的糧食進(jìn)口并非用于食用消費(fèi),而是更多地用于支持國內(nèi)畜禽產(chǎn)品的生產(chǎn)以及壓榨需求。從大食物觀的視角,如果以農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)的調(diào)整滿足國內(nèi)對(duì)畜禽產(chǎn)品和植物油增長的消費(fèi)需求,則可以大幅度降低對(duì)飼用糧源的進(jìn)口需求,進(jìn)而降低對(duì)有限來源地糧源的進(jìn)口依賴。事實(shí)上,中國在大量進(jìn)口飼用作物的同時(shí),也進(jìn)口了部分動(dòng)物產(chǎn)品和植物油。

此外,與糧食產(chǎn)品相比,肉類、奶類等農(nóng)產(chǎn)品一般不被視為重要戰(zhàn)略物資,在國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)受外部動(dòng)蕩影響時(shí)不會(huì)與糧食農(nóng)作物一樣面臨廣泛的出口限制。因此,從以大食物觀滿足國內(nèi)多元化食物消費(fèi)的視角出發(fā),在世界糧食產(chǎn)品進(jìn)口來源國短期內(nèi)仍然高度集中且當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境不確定性仍在加劇的情形下,中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)向著順應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向加大調(diào)整力度,增加對(duì)進(jìn)口來源空間更加廣泛的畜禽等產(chǎn)品的進(jìn)口,則可通過直接進(jìn)口非糧農(nóng)產(chǎn)品的方式降低糧食進(jìn)口可供性風(fēng)險(xiǎn),擴(kuò)大進(jìn)口來源范圍,增強(qiáng)外部糧源供給的穩(wěn)定性和韌性,提升糧食安全保障能力。

2.優(yōu)化國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置,提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)資源利用效率。國內(nèi)的食物消費(fèi)升級(jí)意味著糧食安全從“吃得飽”加快向“吃得好”的轉(zhuǎn)型,而能夠滿足居民“吃得好”需求的肉蛋奶等高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品屬于高耗水土資源型產(chǎn)品。“人多地少水缺”的基本國情是中國糧食生產(chǎn)面臨的“硬約束”。從水土資源利用的角度來講,要滿足14億人口的吃飯問題,外部市場(chǎng)和資源的利用不管是現(xiàn)在還是將來,都是保障中國糧食安全的必然選擇。

從大食物觀的理念出發(fā),從國際市場(chǎng)上更加廣泛和多元化地進(jìn)口順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)需求的農(nóng)產(chǎn)品,不僅有助于緩解生態(tài)資源壓力,也有助于提升資源利用效率。如果這些進(jìn)口的高資源消耗型農(nóng)產(chǎn)品全部由國內(nèi)的水土資源來進(jìn)行生產(chǎn),無疑會(huì)擠壓國內(nèi)糧食生產(chǎn)所需要的水土資源空間。中國的基本國情決定應(yīng)優(yōu)先把有限的水土資源保障國內(nèi)糧食生產(chǎn),適度進(jìn)口畜禽產(chǎn)品則能夠在滿足居民多樣化、品質(zhì)化消費(fèi)需求的同時(shí),為糧食生產(chǎn)讓出更多的水土資源利用空間。

通過肉蛋奶進(jìn)口所讓渡的水土資源則能夠用來進(jìn)一步提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)效率。國家規(guī)定要退出大于25坡度的耕地和沙化嚴(yán)重的旱地,但仍然有大部分山區(qū)和干旱半干旱地區(qū)的耕地被用于糧食生產(chǎn)。這部分耕地資源的土壤障礙限制突出、水熱資源約束強(qiáng)、地形條件局限大、田間管理也較為復(fù)雜,若進(jìn)行開發(fā)利用,不但要投入更高的生產(chǎn)成本,而且土地產(chǎn)出能力也相對(duì)較弱,增產(chǎn)能力十分有限。如果未來中國適度增加畜禽產(chǎn)品的進(jìn)口,則能夠節(jié)約出更多的水土資源空間讓渡于糧食生產(chǎn),并能夠在保證總耕地面積不減少的情況下,讓不適宜糧食生產(chǎn)的土地根據(jù)資源稟賦“宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林”的原則,從而實(shí)現(xiàn)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的優(yōu)化,進(jìn)一步提高耕地的單位面積產(chǎn)能。

3.助力農(nóng)食系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí),實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)前,全球生態(tài)環(huán)境的惡化給農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),并對(duì)糧食安全生產(chǎn)造成了一定程度的威脅。一方面,大量農(nóng)業(yè)污染導(dǎo)致耕地與水資源質(zhì)量下降、食品污染等嚴(yán)重問題,另一方面,由溫室氣體排放引致的全球氣候變暖使得極端天氣與病蟲害發(fā)生的概率大大提高,增加了糧食生產(chǎn)的不穩(wěn)定性。對(duì)于中國來說,畜牧業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物排放已經(jīng)成為中國環(huán)境污染的重要來源,其所產(chǎn)生的甲烷和氧化亞氮等非二氧化碳溫室氣體排放也是中國溫室氣體排放最關(guān)鍵的組成部分。隨著今后中國畜禽產(chǎn)品消費(fèi)量的持續(xù)上升,如果全靠國內(nèi)生產(chǎn)滿足消費(fèi)需求,對(duì)于生態(tài)環(huán)境承載能力有限的中國來說無疑將面臨巨大挑戰(zhàn)。適度擴(kuò)大畜禽產(chǎn)品進(jìn)口是緩解資源環(huán)境承載壓力,促進(jìn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要方式之一。

大食物觀為中國更加全面有效利用國際市場(chǎng),構(gòu)建更加穩(wěn)定安全的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局,增強(qiáng)糧食安全保障能力拓展了新的思路。然而,大食物觀下更加多元化的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局的構(gòu)建和形成也需要與之相適應(yīng)的制度優(yōu)化調(diào)整和基礎(chǔ)建設(shè)支撐,如動(dòng)物疫病輸入防控與進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量管控能力的提升、冷鏈物流設(shè)施條件建設(shè)與進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系和邊境措施的調(diào)整優(yōu)化等。

(一)動(dòng)物疫病輸入防控與進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量管控能力需不斷提高

與糧食產(chǎn)品進(jìn)口相比,動(dòng)物性食物的進(jìn)口往往面臨著更大的疫病輸入和產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模的擴(kuò)大和進(jìn)口品種的多元化會(huì)在一定程度上加大不合格食物的輸入風(fēng)險(xiǎn),對(duì)食品安全相關(guān)部門的治理能力提出了更高要求。動(dòng)物疫病相較于植物疫病更為復(fù)雜,對(duì)邊境防控的要求也要更高。從全球范圍來看,動(dòng)物疫病相對(duì)于植物疾病具有病種更多、病原更龐雜、流行范圍更廣、傳播能力也更強(qiáng)的特色,且動(dòng)物性農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口往往涉及包括生產(chǎn)、加工、包裝、流通等在內(nèi)的多個(gè)環(huán)節(jié)及更長流通周期,導(dǎo)致其更容易受到疫病污染甚至多種病原體交叉污染。中國國內(nèi)畜牧業(yè)養(yǎng)殖密度高,一旦出現(xiàn)境外疫病輸入病例,國內(nèi)畜禽感染規(guī)模可能會(huì)迅速擴(kuò)大,進(jìn)而對(duì)國內(nèi)畜牧業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定健康發(fā)展造成較大的影響。

在此情景下,中國需要不斷提高邊境防控與食品安全治理能力。一是要強(qiáng)化包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和檢疫準(zhǔn)入、指定食物進(jìn)口口岸建設(shè)、疫病檢疫與處理能力等在內(nèi)的動(dòng)植物疫病進(jìn)口防控體系建設(shè),將可能的動(dòng)植物疫病控制在國門之外；二是要積極推動(dòng)國內(nèi)食物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)全面完整對(duì)接,通過合理合規(guī)的方式提前向主要出口國公開公示國內(nèi)各類食物內(nèi)包含的農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、添加劑、微生物、重金屬等有害物質(zhì)的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn),這樣既能夠從源頭上防止進(jìn)口食品安全問題的出現(xiàn),又能夠使得更多國家和地區(qū)生產(chǎn)的食物滿足國內(nèi)的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn),從而進(jìn)一步擴(kuò)大食物進(jìn)口的來源地；三是要著力完善進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、快速反應(yīng)監(jiān)管體系、進(jìn)口食物全過程安全追溯機(jī)制,切實(shí)保護(hù)國內(nèi)消費(fèi)者權(quán)益。

(二)冷鏈物流設(shè)施條件與進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系需逐步完善

以生鮮食品為代表的非糧農(nóng)產(chǎn)品的大量進(jìn)口,需要更高更強(qiáng)的國內(nèi)國際冷鏈物流設(shè)施,在長途運(yùn)輸及短途配送物流環(huán)節(jié)予以支撐,才能夠確保多元化農(nóng)產(chǎn)品“供得上、供得優(yōu)”。與歐美等發(fā)達(dá)國家相比,中國的冷鏈物流體系建設(shè)起步相對(duì)較晚,在流通保障、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與行業(yè)監(jiān)管等方面能力不足。一方面,中國冷鏈物流設(shè)施建設(shè)仍存在短板,尚未完善的冷鏈物流前后端設(shè)施無法為生鮮產(chǎn)品流通提供規(guī)范的保溫、保冷支持,導(dǎo)致流通損耗,增加品質(zhì)不穩(wěn)定因素,制約了國際上豐富多樣食物產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)；另一方面,中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管能力仍相對(duì)較弱,在進(jìn)口食物由來源國到中國沿海口岸再到內(nèi)陸指定口岸的過程中,存在不同監(jiān)管部門“各管一段”的現(xiàn)象,易導(dǎo)致食品安全事件發(fā)生,損害消費(fèi)者健康。

因此,為了更加全面充分地利用國際市場(chǎng)的多元化食物資源,應(yīng)不斷完善我國冷鏈物流設(shè)施、健全農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系。一是進(jìn)一步完善政策支持體系,通過資金、政策、技術(shù)多方面支持符合條件的大型冷鏈物流企業(yè)開展國內(nèi)國際資源整合、全鏈條冷鏈物流運(yùn)作,以增強(qiáng)國內(nèi)冷鏈物流體系競(jìng)爭(zhēng)力,為國際高品質(zhì)生鮮產(chǎn)品的順暢流通奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；二是嚴(yán)格把控進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)流向,進(jìn)一步提升進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的全鏈條可追溯能力。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易預(yù)警體系建設(shè)上,要重點(diǎn)圍繞中國糧食、肉類、奶類等食物,建立全產(chǎn)業(yè)鏈的、統(tǒng)籌國際國內(nèi)及不同品種農(nóng)產(chǎn)品供求狀況的全球預(yù)警監(jiān)測(cè)體系,既要加強(qiáng)對(duì)各類農(nóng)產(chǎn)品供求、價(jià)格和疫病等信息的收集與監(jiān)管,也要加強(qiáng)對(duì)國際供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)輸通道和運(yùn)輸關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控以及入境食品安全檢驗(yàn)檢疫的執(zhí)法力度,確保包括動(dòng)物類產(chǎn)品在內(nèi)的各類農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口買得到、運(yùn)得來、食得安。

(三)適應(yīng)多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局構(gòu)建的邊境措施需優(yōu)化調(diào)整

為保護(hù)國內(nèi)畜牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和防止動(dòng)物疫病的輸入,我國對(duì)畜禽類產(chǎn)品實(shí)施了較為嚴(yán)格的邊境措施。從非關(guān)稅措施來看,中國的畜禽產(chǎn)品進(jìn)口一方面要受到進(jìn)口許可管理的約束,另一方面也要符合SPS措施。從實(shí)踐效果看,這些制度安排較好地保障了國內(nèi)畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)安全。今后,隨著食物消費(fèi)升級(jí)對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)包括畜禽類產(chǎn)品需求的上升,我國在邊境措施方面需更加精細(xì)化、靈活化的管理方式以便加大對(duì)國際多元農(nóng)產(chǎn)品資源的利用程度。在關(guān)稅水平方面,也可以根據(jù)供求形勢(shì)變化,適時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。今后可以不斷完善和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)則認(rèn)證制度,在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)上,推進(jìn)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系與其他國家和地區(qū)進(jìn)行有效對(duì)接,并在綜合評(píng)估農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口安全性的基礎(chǔ)上,積極拓展具有輸華資格的國家(地區(qū))和企業(yè)數(shù)量,助推中國與更多國家和地區(qū)建立相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

中國糧食安全處于歷史最好階段,高水平的國內(nèi)生產(chǎn)和高水平的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開放下的世界資源利用是重要組成部分。但隨著收入提高的國內(nèi)食物需求轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力,以及國際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)加劇,對(duì)今后高水平糧食安全保障提出更高要求。大食物觀是對(duì)傳統(tǒng)糧食安全保障思路的拓展,不僅要求在生產(chǎn)端突破既定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的思維桎梏,也要在貿(mào)易端加快構(gòu)建穩(wěn)定多元的貿(mào)易新格局。在全球糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇的大背景下,通過拓展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口廣度、加大順應(yīng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)的多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口力度,更加高效地利用外部農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),降低國際糧源利用不確定性風(fēng)險(xiǎn),助力實(shí)現(xiàn)水平更高、效率提升和可持續(xù)性的糧食和食物安全。同時(shí),積極推進(jìn)邊境措施的制度優(yōu)化和基礎(chǔ)設(shè)施完善提升,為大食物觀下多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口新格局構(gòu)建提供支撐保障。